[세상읽기]분권형 대통령제엔 분권이 없다

경향신문 2017.12.07

지난 11월 국회 연설에서 문재인 대통령은 내년 6월 지방선거 때 개헌 투표를 하자고 제안했습니다. 국회 헌법개정특별위원회도 11월 말 논의를 시작했죠. 일정이 빠듯하지만, 개헌안에 대한 국민적 합의는커녕 특위 내 논의마저 아직 시작 단계입니다. 개헌의 주요 주제인 정부 형태는 정치 전반에 결정적 영향을 미치지만, 기본적 이해조차 부족하죠. 어떤 형태가 있는지, 그 효과는 어떤지 제대로 숙지하지 못한 채 국민투표가 이루어질 가능성이 큽니다.

대통령으로의 권력 집중과 5년 단임으로 요약할 수 있는 현 체제의 수명이 다했다는 공감은 있습니다. 재선 걱정이 없는 대통령이 권력을 멋대로 휘둘러도 막기 힘들다는 것을 박근혜가 몸소 보여줬죠. 문제는 대안입니다. 지난 대선 전 문재인 후보는 4년 중임 대통령제를 제시했고 안철수 후보는 분권형 대통령제를 선호했습니다. 홍준표 후보는 이 둘을 적당히 섞어놓은 듯한 “4년 중임 분권형 대통령제로의 개헌”을 주장했죠. 문재인 대통령의 복안도 명확하지는 않지만, 분권형 대통령제의 면모를 포함할 가능성이 큽니다. 그렇다면 이 분권형 대통령제가 개헌 후 정부 형태의 큰 뼈대가 될 가능성이 커 보입니다.

이원집정제 또는 분권형 대통령으로 불리는 이 제도의 핵심은 국민이 직접 선거하는 대통령의 존재, 그리고 이와는 별도로 의회에 책임을 지는 총리와 정부의 존재라고 할 수 있습니다. 행정부 권력을 대통령과 총리가 나누고 동시에 의회의 행정부 견제를 강화할 길을 열어 놓았죠. 흔히 대통령은 국가원수직과 외교·안보·국방 정책 등을 담당하며, 총리는 내정을 맡는 형태를 생각합니다. 그래서 현 “제왕적” 대통령제의 대안으로 여겨지기도 합니다. 완전히 틀린 생각은 아니지만, 온전히 맞지도 않습니다.

우선 분권이라는 말이 문제입니다. 이 제도를 시행하는 나라를 보면 대통령과 총리의 권력 배분은 정치적 배분이지 헌법적 강제력은 거의 없으니까요. 정치적 사정에 따라 분권이 일어나기도 하고 아닐 수도 있죠. 여당이 총선에서 패하면 분권이 가능합니다. 우선 대통령의 총리 지명이 야당 주도의 의회에서 통과가 안됩니다. 울며 겨자 먹기로 의회를 장악한 야당 지도자를 총리로 임명할 수밖에요. 복잡한 정치적 타협이 이어지고 이에 따라 행정부 권한도 나눠집니다. 하지만 여당이 총선에서 승리하면 사정은 완전히 달라집니다.

카리스마적 리더가 대통령이 되고 그 여당이 의회 다수를 차지하는 경우, 대통령은 자기 수하를 총리로 지명하고 의회는 이를 수용합니다. 그러면 대통령은 행정부를 오롯이 지휘하고 의회마저 휘두를 수 있습니다. 분권은커녕 거의 독재에 가까운 대통령이 나올 수 있죠. 오늘날 러시아는 좋은 예입니다. 푸틴 러시아 대통령은 메드베데프 총리를 압도하는, 제왕적 영향력을 행사합니다. 즉 분권형 대통령제는 분권을 위한 제도가 아닙니다. 그 반대죠. 그러므로 대통령 권력을 축소한다는 오늘날 한국의 시대 요구와 맞지 않습니다.

게다가 분권형 대통령제로의 개헌은 오늘날과 비슷한 정부 형태로 끝날 가능성이 큽니다. 한국 대통령은 “국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여” 선출되고 있습니다(67조 1항). 정부를 주도하는 총리 또한 존재합니다. 그리고 총리임명에 국회의 동의가 필요한 점도 명시돼 있습니다(86조). 국회가 총리 해임을 할 수는 없지만 건의할 수는 있습니다(63조). 즉 최소한 제도적으로는 분권형 대통령제를 우리는 이미 갖고 있다고 봐도 큰 무리는 없습니다.

그러니 현 제도로도 정치적 조건만 맞으면 분권은 가능합니다. 실제로 김종필 전 총리는 김대중 정부의 대주주로서 큰 영향력을 행사했습니다. 문재인 대통령도 2012년 후보 시절부터 ‘책임총리제’를 통해 권력을 분산하겠다고 여러 번 밝혔죠.

결론적으로 분권형 대통령제로의 개헌은 대통령 권한을 줄이는 데 맞지 않고 굳이 필요치도 않습니다. 이를 대단한 개혁인 양 말하는 것이 의아할 수밖에요. 의아함과 의심을 해소할 활발한 개헌 논의가 절실한 시점입니다.

이번 주 뉴욕타임즈 - 러시아 경제위기, 미-쿠바 관계 정상화

이번주 뉴욕타임즈에서는 두 이야기가 중심적으로 다루어졌습니다.

첫번째는 계속되는 러시아의 경제 위기죠. 우크라이나 침공/내전으로 국제관계가 악화된 가운데 유가의 급격한 하락으로 러시아 경제는 크게 흔들렸습니다. 그러던 와중에 오바마가 대러시아 경제제재를 강화할 것을 명시했죠. U.S. Tightens Crimea Embargo to Pressure Russia (DEC. 16, 2014).

루블은 말그대로 반토막이 났고, 더 가치가 하락할 것을 걱정하는 사람들은 현금을 물건으로 바꾸려고 발버둥치기도 하고요. "One Kazakh man was seen walking around a Jaguar dealership, which like several luxury brands had run out of cars, with a little rolling suitcase full of cash. Sales were up 50 percent this month, a manager said."
As the Ruble Swoons, Russians Desperately Shop (DEC. 16, 2014)

유명 칼럼니시트인 폴크루그먼 교수(최근에 플픽사진을 바꾼!!!)는 경제적 요인외에 정치적인 결과도 지적했습니다. 푸틴 대통령은 자신의 주요 지지세력들에게 돈을 마구 쓸수 있게 했는데요. 이들의 과소비와 해외투자가 오일에서 나오던 것이고 이젠 그것도 할 수 없게 된 것이죠. Putin’s Bubble Bursts (DEC. 18, 2014)


두번째 주요토픽은 쿠바와의 관계정상화입니다. 전격적으로 드라마틱하게--두 대통령이 동시에 티브이 연설을!!--이루어진 것도 그렇지만 지난 50년간의 적대적 관계를 돌이켜 보면 정말 놀라운 것이 아닐 수 없죠. 여기엔 지난 일년 반 동안의 캐나다와 바티칸 등에서 이루어진 비밀회동이 주요했죠. 게다가 교황 프란시스코의 개인적인 노력도 큰 역할을 했습니다.
Journey to Reconciliation Visited Worlds of Presidents, Popes and Spies (DEC. 17, 2014)

관심은 당연히 경제봉쇄가 풀리면 어떤 경제적 영향이 있을까 하는 것입니다. 현재의 쿠바의 무역을 보기쉽게 해놓은 분석 What U.S. Companies Can Expect in Cuba (DEC. 19, 2014)

북한발 해킹으로 영화<인터뷰>가 내려진 것, 그리고 그에대한 수많은 사람들의 비난(오바마, 숀팬 등)도 주요 기사였고 토요일에 있었던 뉴욕의 경찰 두명의 사살 또한 많은 관심을 끌었습니다.